|
清华大学建设管理系 朱宏亮 成昀
一、城市房屋拆迁活动中存在的问题
目前城市房屋拆迁中存在的问题主要集中于以下两个方面。
1、政府的权力滥用和角色错位
法律赋予政府一定的权力，是希望他能够维护好广大人民群众的利益。但是在拆迁活动中，当涉及到利益问题时，政府手中的权力就被扭曲了，甚至成了谋取利益的工具。一个典型的政府权力滥用的案例就是湖南嘉禾县委县政府对嘉禾县珠泉商贸城建设的强制拆迁事件。
珠泉商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目，项目的出发点并非公共利益，而是当地政府招商引资的“政绩工程”。但是，欲速则不达。嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》；先办理《建设用地批准书》，再补办土地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用权证》。在缺乏拆迁计划，拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书。在项目实施过程中，县委县政府滥用行政权力强制推行房屋拆迁，2003年12月份以来，先后对11位公职人员进行了降职或调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理，并错误拘捕被拆迁户3人。虽然《条例》中对于拆迁项目的审批过程有明文规定，但是嘉禾县委县政府在珠泉商贸城项目的立项，规划审批和土地供应等全过程中无视法律规定，无视人民群众利益，滥用行政权力，极大损害了人民群众的利益，造成了恶劣的后果。
另外，《条例》明确规定政府不得作为拆迁人，也不能接受拆迁的委托。但实际情况是，某些地方政府法律意识薄l，加之拆迁活动与政府利益攸关，因而政府的拆迁管理部门或者接受拆迁委托，或者作为拆迁的幕后支持者，利尸竺政权力干预拆迁活动。在许多城市，政府城建办、住宅办等职能机构下都有各自的拆迁公司，这些企业与政府部1’1÷间的关系很多时候是”说不清道不明”的一旦与被拆迁人严生矛盾，公卑与公正难以得到保证。一些地方政府及拆迁主管部门或政府设立的拆迁指挥部充当拆迁人，违法违规操作，既当裁判员又当运动员，利用手中权力强行与被拆迁人签订不平等协议的现象也屡见不鲜。
一个有公信力的政府应该善用手中的权力，尤其在拆迁活动中，本身双方的力量对比就不平等。《条例》赋予政府一定的权力，政府就应该站在中立的位置，维护公共利益，保证公平，公正。但是，我们不得不承认，法律在赋予政府权力的同时，却缺少强有力的制约和惩罚机制，因而在某些拆迁活动中，本应维护群众利益的政府却占到了与群众对立的立场上，以拆迁关系得一方当事人的面目出现，偏袒拆迁人的利益，那么拆迁活动又怎能在公平公正的条件下进行？出现这种情况的诱因无非是政绩和暴力，确已牺牲群众利益为代价，有法不依，执法不严，甚至违法牟利。
2、违背民事活动的基本原则
随着我国社会主义市场经济体制的建立，我国的房屋所有制结构发生变化，城镇房屋有原来的公有逐渐转变为非公有，公民私人拥有房屋的比重日益增加。政府职能发生变化，原先由于计划经济体制的要求，政府统一组织拆迁活动。但现今政府的管理应逐步同时常主体剥离开来，政府也应依法处理公共事务，依法从政，从大量的拆迁事务中退出，规范职能。同时，城市的投资主体发生变化，从原来的政府投资居多转变为社会投资占很大比例，同时伴随着众多非公益性质建设项目的产生。拆迁的目的也不仅仅限于社会公共要求，还有一定的商业目的。
所以，现在的城市房屋拆迁活动已基本上属于市场行为，实在独立的民事主体之间进行的，可以被定性为民事活动。我国民法通则规定“当事人在民事活动中的地位平等。民事活动应遵循自愿，公平，等价有偿，诚实信用的原则。公民和法人的合法的民事权益受到法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”既然拆迁活动属于民事活动，自然应该遵循这些原则而进行，但是，事实并非如此。
整个拆迁过程中，拆迁人和被拆迁人的权利义务，所处地位并不对等。其一，拆迁人一般为经济实力强大的建设单位活着受政府委托进行拆迁的单位，而被拆迁人一般是分散的个体，两者力量对比悬殊，所以，拆迁活动的主体看 似拥有平等的法律地位，但实际上被拆迁人是处于弱势地位的。其二，只要拆迁单位获得了房屋拆迁许可证就意味着拆迁活动已启动，无论被拆迁人是否同意达成拆迁补偿安
置协议，拆迁活动都将继续下去。被拆迁人只有服从的义务。在申请房屋拆迁许可证的过程中，被拆迁人并没有参与进来，而只是由拆迁活动的一方当事人单方面提出申请，由政府主管部门通过行政许可来决定活动是否进行，而并不是由当事人双方协商决定，那么活动的另一方——被拆迁人呢他只是处于被动的地位，根本没有控制权。可见，在拆迁活动中，看似公平，实则天平已经倾斜。其三，房屋是被拆迁人的私有财产，被拆迁人有权对其合法拥有的房屋行使占有，使用，收益和处分的权利。但事实上某些拆主主动以服从城市建设的需要为幌子，被认为是强制行为：被拆迁人必须服从。那么，实际上是拆迁人强制被拆迁人放弃其房屋所有权，所以，房屋所有权的转移并没有建立在自愿平等的基础上。
二．《城市房屋拆迁管理条例》的不足之处
《条例》制定的初衷应是给予处于弱势地位的被拆迁人更多合理合法的保护，约束拆迁方的行为，让拆迁活动能够顺利进行下去，以维护社会公共利益。法律本应秉承公平原则，但是《条例》的某些规定尚存在不足之处，有悖于实质上的公平，从而造成已处于强势地位的人得到的权利更处于强势。主要从以下几个方面来说明。
1．政府的行政权力约束不够
根据《条例》的相关规定，政府拆迁主管部门在拆迁活动中的主要工作和职责有：㈠房屋拆迁许可证的审批（第七条)，(2)延期拆迁的审批(第九条)；(3)拆迁委托合同的备案管理(第十一条)；(4)暂停办理有关手续得通知书的发放(第十二条)；(5)拆迁裁决(第十六条)；(6)受理强制拆迁的申请(第十七条)；(7)拆迁建设项目转让的管理(第十九条)；(8)拆迁补偿安置资金使用的监督(第二十条)；(9)拆迁产权不明确房屋的补偿安置方案的审核(第二十九条)；(10)对拆迁违法行为的查处(第四章罚则)。
可见，政府在拆迁的几个关键程序中都拥有至关重要的权力。政府手中拥有权力过多过大，同时缺乏有效的惩罚机制，在利益驱动下，拆迁的随意性和强制性就增大，公正性得不到保证。例如，当拆迁当事人双方达不成协议时，条例第十六条规定，“拆迁人和被拆迁人或者拆迁人，被拆迁人和房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆产人的，由同级人民政府裁决。当事人不服裁决的，可自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。”即先通过行政裁决来解决，然后才通过司法手段。行政裁决是由行政机关来充当解决民事争议的中间人，对与特定行政管理活动相关的民事争议作出裁决。这本无可厚非。但，裁决公正的前提是地委中立。在拆迁活动中，行政裁决的主体是政府，政府的地位是否中立？且不说有一部分的拆迁活动是受政府委托进行的，更为严重的是，政府通过拆迁追求政绩，开发商通过拆迁追求商业利益，那么，二者实际形成了利益的同盟，此时，拆迁的裁决还能基于平等公正的基础上么？另外，第十六条中还规定“拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房，周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的进行。”这就授予了政府的房屋拆迁主管部门过大的权力，即使拆迁行为不合法，在诉讼期间被拆迁人也无法保全自己的房屋，没有抗辩权，明显违背了公平公正的原则。至于被拆迁人在政府批准拆迁之前陈述自己意见和在政府决定拆迁之后通过行政复议、行政诉讼等方式寻求救济的规定实际上是形同虚设。
拆迁活动既然是民事活动，就应由民事法律来规范，政府就应该规范自己的职能，减少干预。在拆迁中，政府的作用主要是对拆迁行为的行政许可以及整个过程的监督管理以及后期发生争议时的裁决。由于政府的介入使原本可以根据双方协议，按照民法通则和合同法等法律去规范的拆迁活动变得复杂起来。政府作为维护公共利益的部门，应该处于中立的状态，这样才能保证其许可及裁决的公正，才能维护好拆迁人及被拆迁人的权益，最重要的是，基于平等基础上的拆迁才能得到广大人民群众的支持。但是，由于政府不可能在拆迁中处于完全超脱的地位，拆迁的某些过程尚需要借助于政府的力量来规范，而政府与拆迁人之间又存在着千丝万缕的关系，所以，我们不能期望拆迁活动完全与正父脱离开来而成为纯粹的民事活动，这是不现实的。我们只能希望能够在政府的即如何拆迁活动自身的市场调节中找到一个平衡点，使得拆迁活动尽量建立在公正，平等，自愿，等价有偿的基础上。
2、没有区别对待以社会公共利益为目的和纯商业目的的拆迁活动
《条例》仅仅在第七条规定了“发放拆迁许可证时需要审核拆迁人提交的建设项目批准文件，拆迁计划和拆迁方案以及拆迁补偿安置资金证明等资料，审核合格发放拆迁许可证”。并未区分为公共利益和为商业利益的拆迁。这两者是有本质区别的，若不对其加以区别，拆迁活动的合法性无法加以保证，实际上为地方政府和房屋拆迁管理部门批准违法拆迁项目，进行随意拆迁提供了可乘之机。
凡为修建公共道路灯城市基础设施，兴办医疗，文化 军事，教育等公益设施而必须要实施的拆迁活动．是属于公益性拆迁。它是正当且合法的，拆迁人是政府．而政府代表的是国家，是社会公共利益。这类房屋拆迁源于政府所拥有的征用权，征用权属于政府特有的权力．并且权力的行使具有强制性，不需要被拆迁人同意就能够产生法律效力。任何一个主权国家都有权将私人所有或社会组织所有的财产强制收归国有。2003年12月22日十届全国人大第6次会议听取了中共中央关于修改宪法部分内容的建议，其中就有“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”而另一方面，我国的土地法规定：“为实施城市规划进行旧城区改造，需要调整使用土地时，可以收回国有土地使用权。”所以，对于公益性拆迁，政府是具有发言权的，强制拆迁是有其法律依据的。
另一种拆迁行为就纯粹是为了商业目的，是开发商为了赚取高额商业利润而进行的拆迁。拆迁活动不再是“官与民”的关系，而“民与民”的关系。拆迁的性质也不再是国家对公民财产的合法征收，而是发生在平等独立的民事主体之间的民事活动。对于这类拆迁活动，应严格的审查、限制，并且要放到民事活动的视角下去审查与裁决。所以，基于此，目前《条例》中的规定就存在有失偏颇之处。如，第十七条规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这就有问题了。这是政府动用行政权力相粗暴干涉民事主体之间的活动，此类拆迁活动的当事人是拆主人和被拆迁人，即使双方已达成协议而被拆迁人无正当理由拒迁，也只能由双方当事人通过民事争议解决程序来解决，或申请仲裁或申请人民法院裁决．而不能由政府部门对公民的私有财产强制执行拆除，政府是没有凌驾于法律之上的权力的。政府行政机关认为自己掌管城镇房屋拆迁权力，批准拆迁和裁决强制拆迁是在依法行使职权，但是行政机关是公共权力机关，而公共权力机关的活动是不能够超越法律规定的权限之外的，行政法的核心思想就是“越权无效＂．
3．存在侵犯公民私权的嫌疑
《条例》规定，房屋拆迁主管部门批准拆迁的前提是开发商提供的五项资料的审核通过。至于被拆迁人的意愿如何与政府是否批准拆迁并无关系。这里存在侵犯公民私有财产权的嫌疑。
被拆迁人拥有房屋的所有权，我国《宪法》第13条明确规定：“国家保护公民合法的收入，储蓄．房屋和其他合法财产的所有权。”2003年12月22日十届全国人大第6次会议听取了中共中央关于修改宪法部分内容的建议，其中关于公民私有财产的规定有：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”凡是所有权发生变动，不论是形式主义或是意思主义，都要求当享人合意。但是我们看到，在整个拆迁过程中，拆迁人只是与被拆迁人签订了唯一的协议，即拆迁补偿安置协议。
“拆迁补偿安置协议是约定拆迁当事人之间民事权利与义务关系的合同．适用《民法通则》和《合同法》。本条箅一款还对拆迁补偿安置协议的主要内容做了规定，包括补偿方式和补偿金额，安置用房面积和安置地点，搬迁方式，搬迁过渡地点和过渡期限等事项。除了上述主要内答外，协议一般还应包括违约责任以及解决争议的方法等。
可见，拆迁补偿安置协议是调整拆迁当事人之间权利义务关系的基本依据。在此协议中，被拆迁入表示愿意通过放弃被拆迁房屋及其附属物，以货币形式或者产权调换房屋的形式取得拆迁补偿；拆迁人通过对被拆迁人进行拆辻补偿而取得拆除被拆迁人房屋及其附属物的权利。那么，这个协议可以看作是被拆迁人愿意转让其房屋所有权给拆迁人的合同依据。但遗憾的是，协议是在拆迁人已经获得拆迁许可证已经启动拆迁程序后才着手签订，在这之前拆迁人无权单方面就拆除被拆迁人的房屋向房屋拆迁主管部门提出申请，因为它无权处分。房屋拆迁管理部门也无权批准拆迁行为的进行，因为拆迁行为没有经过当事人双方的合意。仅仅用行政许可来决定民事行为，太牵强，也有悖于《民法通则》和《合同法》的基本原则。
按照《条例》的规定，被拆迁人不但不能在政府审批过程中陈述意见，而且他们只是在政府已经给开发商颁发房屋拆迁许可证的“同时”才能知道自己成了被拆迁人，在接受了“宣传”和“解释”（第八条）后，被拆迁人的义务就是和开发商签订拆迁补偿安置协议（第十三条），在搬迁期限内搬迁（第十五条），如果不能达成协议，或者是在规定的期限内拒绝搬迁，等待被拆迁人的九江市强制拆迁（第十七条）。条例为被拆迁人安排的可以通过行政裁决和行政诉讼解决的问题只限于“拆迁补偿安置”，而不涉及被拆迁人是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置。同时，条例还规定了在被拆迁人不服行政裁决提起行政诉讼是，只要开发商为被拆迁人提供了货币补偿或者是安置周转房，不管被拆迁人是否接受，“诉讼期间不停止拆迁的执行”（第十六条）
显而易见，被拆迁人和开发商在政府面前的地位是不平等的，被拆迁人所拥有的权利义务也是不对等的。宪法中对公民私有财产权的保护，在《条例》中不但于实体上无保障，就是在程序上也不曾顾及。我国曾经的计划经济体制强调总体的利益，强调个人应绝对地服从总体，为总体利益做出牺牲。而现今我国推行市场经济体制，认可、尊重和保护人的基本权利是它的基本要求。公权不能侵犯个人的权利，即使是在公共利益万不得已的情况下，公权凌驾于私权之上，也必须全面合理地补偿由此带来的损失。但在《条例》的规定中，我们没有看到对公民私有财产权的有效的保护，没有“合意”，没有等价交换的”权利平等”，公民的私权遭到了极大地侵害。
三．对《城市房屋拆迁管理条例》的改进意见
鉴于以上的分析，在《城市房屋拆迁管理条例》中有必要对基于公共利益的拆迁和商业利益的拆迁分开对待，同时明确界定政府的权力范围和活动空间。对此提出以下几点改进意见。
1、基于公共利益的拆迁
虽然政府对于基于公共利益的拆迁，在一定条件下是可以动用强制手段，但是，必须引进听证程序。政府在维护城市规划建设，保证社会公共利益的同时，也应考虑到对公民个人权利的保护。
第一 基于公共利益的拆迁项目，应由城市规划部门向政府拆迁主管部门提出，在作出拆迁决策之前，应当经过听证程序，听取被拆迁居民的意见。例如此拆迁活动是否满足真正意义上的公共利益，拆迁后对当地居民造成的影响以及被拆迁人可以就拆迁相关问题提出质疑等等。在充分听取了居民的意见后，政府进行综合考虑，平衡，对于大多数居民都反对的拆迁项目应暂缓考虑。这样即确保了广大群众的知情权和异议权，可以真正参与社会公共事务的决策，规范政府的行为，又可以使政府在维护公共利益的同时不忽略市民的基本权利。
第二，若经过听证程序及相关文件的审核，项目得到批准后，与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议，在订立协议时，由双方共同选定房屋价值评估机构，商议决定安置补偿费用。然后，政府作为委托人，委托专业拆迁公司进行拆迁。
第三，对于公共利益的拆迁，多少会带有强制性。所以就要求作决策时公平公正透明。因此，应建立合理公开透明的城市规划过程，制定拆迁信访制度，举报制度，安置费用监管制度以及责任追究制度，全面规范拆迁的决策和实施过程，尽量做到兼顾公共利益的同时有效保护民众的利益。
2．基于商业利益的拆迁
基于商业利益的拆迁，完全属于民事活动范畴，所以行政权力应退出此领域，由民事法律来规范拆迁行为。 第一，这类拆迁，应由房地产开发商或相关建设单位向房地产主管部门提出拆迁意向，在申请房屋拆迁许可证之前，先通过公告的形式来告知可能成为被拆迁人的相对人具体的拆迁范围．拆迁期限等事项，并且可以利用别的宣传手段如拆迁后的效果表现图，广告牌等来宣传拆迁的美好前景，同时可设立现场办公室等咨询机构来回笞被拆迁人的问题。以上的行为实际是对被拆迁人尽告知的义务，同时也类似于一种要约邀请。在这里．我们把房屋拆迁补偿安置协议看成纯粹的合同协议。拆迁人应在申领许可证之前就向被拆迁人做好宣传和解释工作。通过要约邀请，使被拆迁人主动认识到拆迁的必要性并理解这种行为，然后双方就房屋所有权的转让达成协议(类似于拆迁安置补偿协议或者就是)．这是在平等的民事主体之间达成的合同，并不要求拆迁单位必须已经受到政府的许可成为拆迁人：当然考虑到拆迁中总会有一些钉子户，不要求拆迁单位与所有的被拆迁人都达成协议，但是要有大部分的比例。
第二，拆迁单位在向房屋拆迁管理部门申领房屋拆迁许可证的时候，在必须提交的文件中除了已有的五个以外，在增加它与被拆迁人达成的合同。政府部门对申请事项进行审查时必须经过听证程序，充分听取被拆迁人的意见，如果有合理的可以采纳。这样增进了信息的透明度，加强了拆迁当事人各方的沟通，有利于拆迁的公正公平，也有利于调动被拆迁入积极参加到拆迁活动中来，了解情况，维护自己的利益，并能保证拆迁活动的顺利进行。之后决定是否颁发许可证。获得许可证后即可具体实施拆迁，水到渠成。
第三，房屋价值评估机构应由双方共同选定。当拆迁双方就补偿安置或某些被拆迁人无理由拒绝搬迁而发生争议时，可由双方协商决定是申请仲裁或是由人民法院裁决。不必经过房屋拆迁主管部门裁决。诉讼或仲裁期间应该停止具体拆迁行为。
如此一来，由于拆迁行为是不可逆的，所以在审杏中增加双方合意后达成的合同文件，有利于审批部门确定拆迁项目的合法性，合理性和有效性，而房屋拆迁主管部门无权决定强制拆迁，这样给予被拆迁人保护其私有财产和合法权益的抗辩权。拆迁人获得许可证后可以立即开始实施具体的拆迁行为。不需要再花费巨大的人力物力去和被拆迁人扯皮。同时可以从一定程度上制约拆迁中的不法行为，诸如某些开发商以合法行为掩盖非法目的。
3．其他建议
首先，政府需要在初始审查批准拆迁项目中把好关，在拆迁过程中做好监督管理的工作，至于拆迁纠纷的裁决，就交由第三方去完成。其次，还有一点是《条例》中尚未明确的，就是专业拆迁单位的资格的审定。这点非常重要，必须制定严格的标准，确保专业拆迁公司与政府之间相互独立，无特别隶属关系，并且要事实具备拆迁资质。再次，建立拆迁安置补偿费用专项监管制度，由被拆迁人和拆迁人以及政府共同监督补偿安置费用的专款专用。
结束语
加强城镇房屋拆迁管理工作，关系到中央宏观调控政策的有效贯彻落实，关系到城镇居民的切身利益和社会稳定。值得欣喜的是，2004年6月6日，国务院办公厅发布了关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知（国办发「2004」46号），旨在进一步加强城镇房屋拆迁管理工作，促进城镇建设健康发展和社会稳定。这是一个好的开端。
我们必须承认，在制定《城市房屋拆迁管理条理》时，其导向就缺乏公开、公平，偏向于政府和国家利益，而没有把公民的合法利益放在天平的另一端，不能确保公民的私有合法财产受到保护。被拆迁者处于弱势地位，缺少法律的支持与保护，所以在立法时，首先要端正立法理念，站在既保护国家利益，又保护公民合法利益的中立角度。然后，政府应该要健全诚信机制，有稳定的政策及其制定机制，有公共权力合理运用的机制，有健全的责任机制。真正从“人治”过渡到“法治”。
拆迁活动时复杂而漫长的。《城市房屋拆迁管理条理》的完善也不是一朝一夕的过程。本文旨在抛砖引玉，希望拆迁活动能够公平公正政府能够真正服务于群众，将我国“有法可依，执法必严，违法必究”的法制原则落到实处。
转自北京市法学会房地产分会《房地产法苑》
|