中美贸易谈判低调重启:如何探寻和解之道?

发布时间:2018/8/29 资料来源:价值中国网

梁国勇 原创 | 2018-08-28 11:28
 
关键字:中美贸易
 
    自2018年7月中美贸易战爆发以来, 500亿美元的关税措施已经生效,后续2000亿美元的清单也已走完听证程序。数月以来,两国间的正式谈判陷于停滞。最新消息显示,中国商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文应邀于8月22至23日率团访美,与美方代表团就双方关注的经贸问题进行了“建设性、坦诚的交流”。值得注意的是,中方的新闻稿显示“中美双方将就下一步安排保持接触”,而美方则表示“将向更高级别官员汇报”。对双方而言,下一步的工作目标将是谈判路线图的拟定和高级别谈判的重启。

  虽然转机初现,挑战仍然极大。达成最终协议的难点在哪里,如何才是中美贸易战的和解之道? 解铃还须系铃人 —— 问题的解决首先还是在于对现状不满并试图改变的一方。美方应该见好就收,确定现实可行的谈判诉求,避免因“狮子大开口”而错失良机。同时,中方不妨以退为进,通过短期有利于人的让步获得长期有利于我的结果。其实,贸易战的结果必然是两败俱伤,停止贸易战对双方都是重大利益所在。对中国来说,更可以将中美贸易博弈作为推动对外开放、促进内部改革的动力,通过构建一个新的、稳定的中美经贸关系架构进而塑造一个有利于中国长远、健康发展的外部制度环境。

  中美经贸关系:如何避免“压舱石”变成“暗礁”?

  今夏,世界经济史上规模空前的一场贸易战于全球第一和第二大经济体之间开打,并可能全面升级。7月6日,美国开始对价值340亿美元的中国产品征收25%的关税,另外160亿美元的关税措施也已于8月23日生效。7月11日,美国还公布了2000亿美元的征税清单,计划加征10%的关税,随后又威胁将幅度提高至25%。针对这两轮关税措施,中方“以牙还牙”,采取了必要的反制措施。

  7月的贸易数据显示,在好于预期的整体外贸环境下,中美双边贸易呈弱化趋势:对美出口占中国出口的比重从上月的19.7%降至19.3%;自美进口占总进口的比重则从7.8%降至7.2%。由于时滞效应,贸易战对中国出口的影响将在随后几个月进一步显现出来。8月20日,美国贸易代表办公室开始就2000亿美元征税清单举行为期6天的听证会,具体可能于随后几个月出台。美方第2轮攻势的规模五倍于第1轮,其实施将使中国一半的对美出口置于贸易战的炮火之下。如何应对贸易战冲击、保持经济稳定,已成为中国经济政策的当务之急。

  在这样的背景下,7月31日中共中央政治局会议做出了“当前经济运行稳中有变,面临一些新问题新挑战,外部环境发生明显变化”的判断,提出了“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”的要求,这是非常及时的。“六稳”的核心问题是稳外贸。贸易战如果升级,难免对出口和经济增长带来显著冲击,并影响就业和金融等方面的稳定。另外,稳外资和稳外贸具有很强的关联性。如果高关税持续,加之原有的成本上涨压力,更多的企业会将生产外迁。考虑到外资企业仍占中国出口的四成,贸易战可能对外资带来的间接冲击也不可低估。

  笔者此前发表于FT中文网的评论中指出:“只要坚持磋商,达成妥协,双方都是赢家”。在中美双方经过一番旗鼓相当的较量之后,这一判断仍然有效。加征关税已有一段时间,现在可以对贸易战的客观影响进行初步评估,以期有效应对。除此之外,对中国而言还有三方面的现实考量。首先,中美出口规模差别很大,贸易战的“弹药库”不对等,向更大的范围“经济战”升级也非明智之举。其次,经济增长和金融市场的背景决定了,现在双方对贸易战冲击表现出来的“承受力”有所差别。再次,在美国一对多挑起贸易战的情况下,应战者无法联合抗敌,有的已率先妥协,如欧盟。当然,搬起贸易战石头的美国也难免砸到自己的脚:美国政府承诺向利益受损的农民提供120亿美元的补贴,贸易战对美国出口部门的负面影响可见一斑;听证会上的反对声浪也反映了美国企业界对贸易战的担忧和不满;最近两次美联储FOMC货币政策会议纪要显示,与贸易政策相关的不确定性和风险加剧,全球贸易争端可能伤害美国经济。

  显然,在500亿关税已来、2000亿关税(中国对美反制措施规模为600亿美元)未到的时间窗口,中美双方应尽量重启谈判,实现和解。应努力避免贸易战演变成持久战、消耗战,“边打边谈”、熬过中期选举的想法并非理性。下一步的几个时间节点值得关注:一是听证会结束后,2000亿关税措施的具体情况和实施时间;二是本轮工作层面、试探性磋商的后续接触情况和拟定谈判日期;三是11月12-18日的APEC峰会和11月30日-12月1日的G20峰会。如果双方能在拟定的2000亿关税实施日之前达成协议,则可化干戈为玉帛。11月中旬以后,美国中期选举业已结束,多边峰会之际两国领导人可能举行的双边会面也将为双方贸易和解提供契机。

  中美经济你中有我,我中有你,两者之间存在一种“结构性的相互依赖”。两国之间严重的贸易不平衡其实是经济全球化深度演进的结果,也是国际投资、贸易和价值链高度融合的产物。实际上,中国出口的约40%,对美出口的约60%来自在华外资企业(也包括美资企业)。彼得森国际经济研究所的数据显示,受美国关税打击的中国高技术产品中,87%的产品与外国公司相关。

  中美贸易不平衡问题其实长期以来一直存在。然而,随着近年来两者经济差距的迅速缩小,“挑战者”给“守成者”带来的压力也不断增大;加之美国国内政治气候的变化、反全球化思潮的崛起和保护主义政策的实施,中美两国之间的经济矛盾迅速激化。这种矛盾根植于美方对现状的不满,而这又来源于对历史的反思。部分美国人认为让中国加入WTO是一个错误,而美国政府对这一点也经历了从讳言到直言的转变。早在2010年9月,时任律师的莱特希泽向国会美中经济安全审查委员会提交了题为《评估过去十年中国在世界贸易组织中的作用》的文章,并在作证时指出:与中国建立“永久性正常贸易关系”(permanent normal trade relations)的初衷并未实现;相反,“中国的重商主义给美国经济带来了毁灭性影响”。时过境迁,当时这种“非主流”的判断已渐成“主流”,而作为特朗普政府的贸易谈判代表,莱特希泽业也成为美国国际经济政策的操盘手之一。

  中美之间目前分歧的本质在于:一方想改变现状,一方想维持现状,贸易和经济利益的争议是关键,背后则蕴含着规则、体制和领导力之争。正因为这样,博弈双方也就有了主动、被动的区别。美方主动出击,要求改变其认为不公平、不合理的“现状”;作为被动接招的一方,中方也认识到“现状”可能不得不发生改变。问题是,一个双方都能够接受的“新现状”将是怎样的?对中方而言,重要的是如何通过短期有利于人的让步谋求一个长期有利于我的结果 —— 这并非自欺欺人的臆想,而早已为入世以来的实践所证实。中国当年所作让步不可谓不大,但入世带来的收益之大则超出了我们的想象。

  如果说2001年加入WTO 为中国发展提供了一个具有确定性的外部制度环境的话,那么当前贸易战的爆发则说明该环境正面临前所未有的挑战。这表现在逆全球化的现实冲击,也意味着国际经贸规则的可能改变。很明显,“六稳”中的“稳预期”是极其重要的 —— 这既包括对经济中、短期增长前景的预期,也包括对国家长期发展道路的预期。健康稳定的大国经贸关系是决定中国发展外部环境的一个重要因素,中美关系则是重中之重。因此,需要稳妥应对挑战,探索中美长远利益的最大公约数,力避经贸关系从双边关系“压舱石”变成“暗礁”。

  全球贸易体系:主要经济体短期博弈的长期影响是什么?

  需要指出的是,美国挑起贸易战并不仅限于中国,而是四面出击。因此,制定有效的应战策略,不能仅专注于双方较劲,还要看包括美、欧、日等主要经济体之间的复杂博弈。实际上,美国之外各方的利益冲突决定了“合纵”的可能性很小,而美国通过“连横”实现各个击破的可能性较大,而这种情况已经并且正在发生。

  主要发达经济体之间在汽车、农产品等方面存在明显分歧,对华经贸政策也有差异,但在产业补贴、国有企业和技术转让等问题上的立场则是一致的。实际上,美、欧、日三方在这些涉华问题上已经联合起来协调行动 ―― 这种“一致对外”的立场也使它们较快地弥合了围绕关税问题产生的“内部矛盾”。5月31日,三方贸易部长会议在巴黎举行。在前两次会议的基础上,美、欧、日重申了对“第三方国家非市场导向政策” 的关切,明确了共同目标和可能采取的行动,还提出了制定更严格产业补贴规则的具体要求。

  7月16日,欧洲理事会主席图斯克和欧盟委员会主席容克在北京参加第20次中欧领导人会晤,会后的联合声明出现了“抵制保护主义与单边主义”的措辞。然而,10天后容克在华盛顿同美国总统特朗普会晤,宣布停止欧美之间的贸易战,更重要的是双方同意致力于实现“零关税、零非关税壁垒和对非汽车业产品的零补贴”的自贸安排。值得注意的是,在联合声明的第4条,双方明确表示将联合起来保护美国和欧盟的公司免受“不公平全球贸易行为”的侵害,并着手应付“知识产权窃取、强制性技术转让、产业补贴、国有企业造成的扭曲和产能过剩”等行为。虽未点名,但针对意味非常明显。实际上,欧盟不仅在中、美之间左右逢源,还与日本实现了自贸谈判的突破。7月17日,欧、日领导人在东京正式签署经济伙伴关系协定,生效后双方将分阶段取消大部分关税并承诺开放服务市场。

  其实,面对持续多年的多边困局,主要发达经济体在自由贸易方面的努力并未停止,而是更多地通过多边层面之外的谈判进行推动。特别是美国,10年来一直致力于引领全球贸易体系的变革。从奥巴马到特朗普,一脉相承的是抛开多边体系另起炉灶,但具体做法又有明显不同。奥巴马政府重视区域层面,因此有了TPP和TTIP的所谓“两洋战略”;而特朗普的贸易团队则侧重双边层面,通过实施“双边战略”力求在一对一的谈判中发挥优势,实现自身利益最大化。对于贸易摩擦和分歧,前者主要还是在多边规则框架内解决问题,后者则奉行单边主义,强调“美国优先”,挑战原有制度安排,不惜大打贸易战。

  美国现在的四面出击并非意味着多方数敌。在对中国坚持强硬立场的同时,美国选择了与欧盟和解。奥巴马时代推出的TTIP因为涵盖了贸易和投资,不可避免地面临投资争端解决机制这一棘手问题,因而使谈判陷入僵局。而现在的方向更加专注,相对较容易取得突破。美日之间尚处于美国退出TPP后的“修复期”,但在欧日协定达成后,美国已向日本抛出了自贸谈判的“橄榄枝”。如果主要发达经济体之间的自贸安排破局,多边贸易体系将进一步边缘化,其对中国外向型经济发展的支撑作用也将大打折扣。另外,发达经济体试图引领的WTO规则改革专注于产业补贴和国有企业等问题,这对中国亦非好消息。无论对于长远自贸战略的制定,还是短期贸易战的应对,这两方面的影响都值得中国重视。

  贸易和解之道:美国见好就收,中国以退为进?

  在全球体系和双边关系的变局中探索中美经济之间的“新均衡”,就经贸谈经贸是比较理想的场景。然而,这难免面临干扰:其一、非经济问题可能干扰经济逻辑,如美国中期选举的影响;其二、短期利益考量可能干扰长期战略思考,如对贸易战直接影响的简单化估算和战略性低估;其三、道德制高点的优势可能干扰达成妥协的意愿,这在内部沟通较之外部交流中更容易表现出来。

  探索两国经济“新均衡”和贸易和解之道,中国和美国都必须面对双方的立场差异。特朗普及其国际经济团队在理念上强调所谓“自由而公平的贸易”,政策层面则强调双边谈判,并设定了零关税、零非关税贸易壁垒、零补贴的“三零”目标。针对中国,他们关注所谓“不公平的贸易优势”;在近期磋商的新闻简报上,美方还特别强调了“公平、平衡、互惠”的经济关系。反观中国,我们需要的是稳定的、可预见的、有利于经济长期发展的贸易安排,而这既需要开放的外部市场,也离不开公平的经贸规则。客观地讲,美国要的“公平”和中国要的“发展”其实并不矛盾,而市场经济和自由贸易也同为两国所认可,因而双方应该可以找到足够的交集以达成共识。

  关键问题是如何对“现状”作出两方都认可的必要改变。美方是主动的一方,因此其诉求是影响谈判结果最重要的因素。5月份首轮谈判美方开出的要求清单是否会调整仍有待观察,哪些是决定性内容也需要分析。但在此“非和即战”的关键时刻,美方应见好就收,确定现实可行的谈判诉求。可能列在清单上的要求很多,例如取消产业补贴、削减过剩产能、停止所谓“强制技术转让”、向美国企业开放市场、增加自美进口、避免人民币汇率贬值等。这些要求中,有的是中国可以接受乃至乐意为之的,如去工业产能、稳定人民币汇率等;有的方向一致,双方分歧在于程度和节奏,如增加进口、降低关税、开放金融市场等;还有一些问题双方的观点背道而驰,如产业政策、国有企业、云计算市场开放等。谈判难点显然在后两方面。

  展望后续谈判,一份“可接受的协定”较之5月19日“中美经贸磋商联合声明”将更广泛、更具体。其中,对于“实质性减少美对华货物贸易逆差”和“大量增加自美购买商品和服务”将有量化的描述。另外,对于“扩大制造业产品和服务贸易”以及加强知识产权保护、创造公平竞争营商环境等也将有具体的措施。实际上,随着负面清单的调整,中方近年来一直在主动地、单边地推进对外资的准入,而美国公司和金融机构也是重要的受益者 —— 如特斯拉在上海的投资项目为100%纯外资,而摩根大通也获批成立持股51%的合资券商。中国甚至还在汽车等关键行业采取了主动降低关税的举措:随着整车进口关税从25%降至15%,7月中国汽车进口总额猛增了72%。由于开放准入和下调关税可能降低贸易战反制措施的效果,因此下一阶段此类措施可能将更多地用作筹码和谈判挂钩。

  有来无往非礼也,如何化被动防守为主动进攻也值得思考。在回应对方要求的同时,中方也可明确提出自己的诉求。具体的要求清单既可以包括放松出口管制、取消投资限制、降低进入壁垒等直接的、现实的目标,也不妨涉及加速双边投资协定谈判、启动自贸可行性研究、介入服务贸易协定谈判等相对间接的、宽泛的内容。很明显,这些要求与美方所说的“公平、平衡、互惠”的经济关系是一致的。就具体协定内容而言,值得注意的是必须对“停止实施任何新的关税举措”作出明确规定,以防美方出尔反尔或得寸进尺。谈判中特别值得考虑的问题是:如何在贸易谈判的短期、战术性博弈中贯彻发展战略的长期、战略性考量;如何协调国内各产业和部门的利益,如何通过“照顾”美国企业界利益以期重新发挥其“压舱石”作用;如何通过短期有利于人的让步获得长期有利于我的结果,如何通过构建一个新的、稳定的中美经贸关系架构塑造一个有利于中国长远、健康发展的外部制度环境。

  在以下两方面达成一致有助于帮助中美双方化干戈为玉帛,构建稳定的双边经贸关系架构。第一、中美都认为双边货物贸易存在严重不平衡,但双方对其具体规模和程度的认识存在差异;中美双方共同致力于大幅度消减双边贸易不平衡,并明确几年内消减多少亿美元顺差(逆差)的目标。第二、中美都认为双方在货物贸易关税水平上存在显著差异,缩小这种差异有助于缓解双边贸易的不平衡;中国同意下调特定产品的进口关税,双方共同致力于通过双边谈判最终实现零关税并消除非关税贸易壁垒。除此之外,双方在知识产权、产业补贴、市场准入和人民币汇率等方面能达成何种共识也将影响谈判进程。

  最终谈判结果不仅取决于对方要什么,还取决于我能给什么。对中国而言,谈判“底线”的确定并不仅是双边经贸关系的博弈问题,也是自身发展道路的决择问题 —— 这也许正是中美经贸博弈的难点所在。从全球范围看一个更深层次的问题是,国家主导的市场经济和自由市场经济如何兼容,能否共荣?对中国而言,不妨把外部压力变为内部动力,继续推进改革开放,不断优化经济体系和增长模式,实现中国与世界经济更良性、更高效的互动,以此推动自身的长远发展。

  展望未来: “新冷战” 还是“新关系”?

  我们正在见证处在十字路口的中美关系,也将见证走向十字路口的中国发展。在关键时刻政治局会议提出的“六稳”显然并非权宜之计,而具有战略意义。这背后其实还隐含着“稳中美关系”这一重要工作。由于两国之间你中有我、我中有你的经贸关系和高度活跃的各领域、各层面交流,中美走向“新冷战”的可能性很小。然而,如果贸易战持续升级,两国滑向“经济冷战”的危险则是现实存在的。因此,“稳中美关系”的重要性不可低估:一方面是稳中美经贸关系;另一方面是通过稳经贸关系稳双边关系。这在美国政府明确把中国界定为 “战略对手”、政治和安全领域不确定性增强的背景下显得尤其重要。

  有人将现在的美中关系与1980、90年代的美日关系做类比。这种类别有合理性,也有不妥之处。相同点在于,两者都反映了全球第一和第二大经济体之间的竞争加剧,也都出现了贸易摩擦的迅速升级。不同点在于,美日之间存在同盟关系,日本在一定程度上缺乏独立性和抗打压能力,而中国的情况则完全不同。更重要的是,今日的中美关系较之当时的日美关系复杂得多,地缘政治影响也不可同日而语。中美关系是当今世界最重要的双边关系,两国经济的依存度非常高,安全的依赖度也非常高。展望未来,中美关系的走向对两国国家利益和世界和平发展都至关重要。“新冷战”不可取,“新伙伴”不现实,但建立在和平、互利基础上的“新关系”则是可行的。“新关系”在操作层面的关键是以有效沟通和建设性方式管控分歧。无疑,当下最重要的是通过谈判妥善解决两国之间的经贸摩擦,避免贸易战升级。健康稳定的中美关系是两国之幸,也是世界之幸。

  本文首发FT中文网

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